财政部昨日公布的9月份财政收支情况透露，前三季度地方政府卖地收入达31290亿元，比去年同期增加5120亿元，增长15.1%。2013年，这一收入约4.1万亿元，同比增长约45%，为历史之最，如果第四季度卖地收入增幅下滑不超过40%，那今年地方政府卖地收入将再次超过4万亿元。土地财政再度引发关注。

下面就让我们用几句话简单说说土地财政：

由来：1994年的分税制改革，压缩了地方政府的税收比例，但却将土地收益划给了地方政府，从此奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。

问题：将不动产变成投资品，拉大贫富差距，占用大量资源（土地、资金）、房价下跌后的金融风险。

功绩：创造性地将土地作为信用基础的制度，促进了中国城市化的高速发展。

未来：发展才是硬道理，经济健康有序的发展才能根治土地财政弊端，同时，提供充足的保障房供给也是一剂良药。

“土地财政”之所以抗风而立、批而不倒，背后的经济含义，远比我们大多数人知道的深刻、复杂。

 

【中国土地财政的由来】

城市出现了几千年，有兴有衰，但为何到了近代却突然出现了不可逆转的“城市化”？绝大多数研究，都认为城市化是工业化的结果，信用体系这个重要原因却少有提及。

城市的特征，就是能提供农村所没有的公共服务。城市不动产的价值，来源于所处区位；不同区位的价值，取决于公共服务的水平。公共服务是城市土地价值的唯一来源。信用制度为大规模长周期的设备和基础设施投资提供了可能。

信用制度的关键是如何获得“初始信用”。工业化和城市化的启动，都有赖于获得跨越原始资本的临界门槛。只有资本才能为资本作抵押。一旦原始资本（基础设施）积累完成，就会带来持续税收。这些税收可以再抵押、再投资，自我循环，加速积累。

城市化模式的选择，说到底，就是资本积累模式的选择。不同的原始资本积累方式，决定了不同的城市化模式。

传统中国社会的差序格局中，只能是小规模的民间借贷。1949年后，中国重获完整的税收主权，转向计划经济模式，但生产和消费无法实现有效地循环。改革开放前，中国城市化水平一直徘徊在百分之十几。

中国城市化模式的大突破，起始于上世纪80年代后期。深圳、厦门等经济特区被迫尝试仿效香港，通过出让城市土地使用权，为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的“土地财政”。

1994年的分税制改革，极大地压缩了地方政府的税收比例，但却将当时规模很小的土地收益划给了地方政府，从此奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。

没有“土地财政”，今天中国经济的很多问题不会出现，但同样，也不会有今天中国城市化的高速发展。中国城市成就背后的真正秘密，就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——“土地财政”。

 

【他山之石：“土地财政”并非中国专利】

从建国至1862年近百年间，美国联邦政府依靠的也是“土地财政”。同土地私有化的老大陆不同，殖民者几乎无偿地从原住民手中掠得大片土地。当时美国联邦法律规定创始十三州的新拓展地和新加入州的境内土地，都由联邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和关税，构成了联邦收入的最主要部分。土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%。

对比中国土地财政，就可以想象当年美国的“土地财政”规模有多大。

美国从建国伊始，直到 1862年《宅地法》 （Home stead Act）规定土地免费转让给新移民，联邦政府的“土地财政”才被地方政府的财产税所代替，前后持续近百年。所不同的是，美国“初始地权”的获得，靠的是对北美印第安人的屠杀和掠夺，而中国则是通过计划经济的制度设计。

相对于“征税”的方式，通过“出售升值土地”来回收公共服务，外溢漏失小、交易成本低。其积累效率如此之高，以至于城市政府不仅可以为基础设施融资，甚至还可以以补贴的方式，为有持续税收的项目融资。

计划经济遗留下来的这一独特的制度，使得土地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来源。不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法，中国土地 收益的本质，就是通过出售土地未来的增值（70年），为城市公共服务的一次性投资融资。如果把城市政府视作一个企业，那么西方国家城市是通过发行债券融资，中国城市则是通过发行的“股票”融资。

在中国，居民购买城市的不动产，相当于购买 城市的“股票”。这就解释了为什么中国的住宅有如此高的收益率——因为中国住宅的本质就是资本品，除了居住，还可以分红。

因此，中国的房价和外国的房价是完全不同的两个概念。在这个意义上，“土地财政”这个词，存在根本性的误导——土地收益是融资（股票），而不是财政收入（税收）。在城市政府的资产负债表上，土地收益属于“负债”，税收 则属于“收益”。

对“土地财政”本质的认识，还有助于解释困惑经济学家的一个“反常”——为何中国经济高速增长，而股票市场却长期低迷不振。

 

【理解土地财政的问题与风险】

虽然“土地财政”给中国经济带来了诸多好处， 但同任何发展模式一样，“土地财政”模式也有其自身的重大问题。这些问题不解决好，很可能会给整个经济带来巨大的系统风险。其后果，不会小于税收财政曾经带来的“大萧条”、 “金融风暴”、“主权债务危机”。

首先，“土地财政”必定要将不动产变成投资品。政府打压房价的政策之所以屡屡失效，就是没有按照资本品的市场来管理住房市场。

“土地财政”的本质是融资，土地乃至住宅就必定是投资品，但不动产就无可避免地会是一个资本品。无论你怎样打压住房市场，只要其收益和流动性高于股票、黄金、储蓄、外汇等常规的资本渠道，资金就会继续流入不动产市场。

第二，拉大贫富差距。土地财政不仅给地方政 府带来巨大财富，同时也给企业和个人快速积累财富提供了通道。靠投资不动产在一代人之内完成数代人都不敢梦想的巨额财富积累，成为过去十年“中国梦”的最好注脚。但与此同时，没房与有房的人贫富差距迅速拉开。

第三，占用大量资源。同虚拟的股票甚至贵金属不同，不动产为信用基础的融资模式，会超出实际需求制造大 量只有信用价值却没有真实消费需求的“鬼楼”甚至“鬼城”。为了生产这些信用，需要占用大量土地，消耗掉本应用于其他发展项目的宝贵资源。

第四，金融风险。既然土地财政的本质是融资，就不可避免地存在金融风险。股票市场上所有可能出现的风险，房地产市场上都会出现。打压房价或许对坐拥高首付的银行住房贷款产生不了多少威胁，但对以土地为信用的抵押贷款却影响巨大。

 

【“土地财政”的升级与退出】

中国未来几年最大的战略风险，就是在还没有替代方案之前，轻率抛弃“土地财政”。

具体做法是，当把城市分为已完成城市化原始资本积累的存量部分和还没有完成的增量部分。在空间上、时间上把不同的利益主体区分开，分别制定政策，分阶段逐步过渡到更加可持续的税收模式：

1）企事业单位和商业机构，可率先开始征收财产税；

2）永久产权（如侨房、公房等），可以开征财产税；

3）小产权房、城中村可以结合确权同时开征财产税；

4）有期限的房地产物业，70年到期后开征财产税同时转为永久产权；

5）老城新增住宅拍卖时就规定要交缴财产税；

6）老城区及附近新出让的项目可以缩短期限，如从70年减少到20年或30年，到期后，开征财产税；

7）所有已经有完整产权的物业，需以公共利益为目的，才可以强制拆迁，物业均按市场价进行补偿；

8）愿意自行改建的，在容积率不变且不恶化相邻权的条件下，允许自我更新；

9）愿意集体改造的，自行与开发商谈判条件。个别政府鼓励的项目（如危旧房），可以容积率增加等方式予以奖励。

财产税可以有不同的名目，直接对应相关的公共服务。通过区别不同的政策对象，按照不同的阶段，将完成城市化的地区渐进式地过渡到可持续的“税收财政”，同时，建立与之相对应的，以监督财税收支为目的社区组织。

真正用来满足需求并成为经济稳定之锚的，是保障房供给。这部分供给应当尽可能的大。理想的状态，就是要做到新加坡式的“广覆盖”。所谓“广覆盖”就是除了有房者外，所有居民都可以以成本价获得首套小户型住宅。只要不能做到“广覆盖”，保障房就会加剧而不是减少社会不满，“寻租”行为就会诱发大规模腐败。

近代以来，中国一直都在模仿、追赶，鲜有能真正称得上“有中国特色”的制度创新。而“土地财政”就是这样一个伟大的制度创新，其经济学意义远比大多数人的理解来得深刻、复杂。

“土地财政”只是一种金融工具。工具本身无所谓好坏，关键是如何使用。“土地财政”之所以广受诟病，并非“土地财政”出了问题，而是如何使用“土地财政”出了问题。