文/聂燕军 郭海悦
2011年，国务院颁发了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》），把《城市房屋拆迁条例》废止，并废除了“拆迁人”与“被拆迁人”的概念，换成了“征收人”与“被征收人”。这次新的立法目的之一，就是保护被征收人的权益。被征收人是弱势群体，被征收人如何保护自己的权益，如何履行被征收人的义务，是本文探讨的问题。
一、目前的征收政策与以往拆迁政策相比对被征收人的优势分析
原《拆迁条例》规定作为平等主体的开发商可以对公民私有财产行使一定的权利，与《物权法》等法律规定存在一定的抵触，未能完全保护被征收人的财产。目前的征收政策强调征收项目规范化，征收过程程序化，规范了政府征收行为，是维护被征收人合法权益，促使政府做好群众工作的重要保障。
《条例》明确规定征收只能是以政府名义进行，并因公共利益的需要，才能征收国有土地上单位、个人的房屋，原则上保护了被征收人的权益。与以往的拆迁政策相比，从制定征收补偿方案到征收程序启动，包括征收决定的作出程序、补偿方案制定程序、强制搬迁程序、争议解决机制以及救济程序等，都要求尊重被征收人的意愿。
《条例》也比较强调民众的参与，提高了对征收补偿方案的公众参与程度，规定征收补偿方案应征求公众意见，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，应当组织听证会并修改方案。“修改方案”被列入条例，是对被征收人权益的尊重，也是突破。政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估。房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。被征收房屋的调查结果和分户补偿情况应当公布。被征收人对征收决定和补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。审计机关应当加强审计。
二、被征收人的权利
征收条例出台后，房屋被征收人至少享有知情权、参与权、获得公平补偿权、拒绝非法强拆权、举报权和复议诉讼权等六大权利。
（一）知情权
衣食住行是群众的基本生活问题，而在高房价的社会背景下，住的问题成为更为重要和突出的问题，房屋被征收或被搬迁，对于被征收人来说，可以说是一生中的大事。房屋被谁征收？为什么项目被征收，能给予多少补偿？以什么方式补偿？不给补偿或补偿不合理怎么办？一旦房屋可能被征收，上述问题自然会成为被征收房屋的群众首先关心的问题，这些问题不解决，被征收人心里就不踏实，心里不踏实，就会焦虑不安，焦虑不安容易引发矛盾，多数人焦虑不安，就易引发社会矛盾。所以解决和保障房屋被征收人的知情权很重要。条例从规定政府征收部门信息披露义务的角度来保障被征收人的知情权。依据征收条例，被征收人对下述七方面拥有知情权：
1、对征收补偿方案拥有知情权。依征收条例第十条第二款：市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
2、对于相关公众的意见及征收补偿方案的修改情况拥有知情权。依征收条例第十一条第一款：市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
3、对于房屋征收决定拥有知情权。依征收条例第十三条：市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。
4、对于被征收房屋的政府调查结果拥有知情权。依征收条例第十五条：房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。
5、对于政府的补偿决定拥有知情权。依征收条例第二十六条：房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
6、对征收补偿档案及分户补偿情况拥有知情权。依征收条例第二十九条第一款：房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。
7、对征收补偿费用的使用情况拥有知情权。依征收条例第二十九条第二款：审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果。
综上所述，被征收人从房屋征收决定论证阶段的征收补偿方案开始就拥有知情权，对于征收补偿方案及其修改情况、对于政府征收决定、对被征收人房屋的调查登记确认情况、补偿决定、各分户补偿情况、征收补偿费用的使用情况等七个方面拥有知情权。
这些规定，对于保障贯彻征收条例第三条规定的征收补偿行为的三个基本原则（决策民主、程序正当、结果公开）、保护被征收人的其他基本权利，有着根本性的积极意义。
（二）参与权
1、对于规划的参与权，提供规划意见。依征收条例第九条第二款：制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
2、对征收补偿方案的参与权，提供征收补偿方案的意见。依征收条例第十条第二款的规定：市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
3、参加旧城区改建项目的听证会。依征收条例第十一条第二款的规定：因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
4、对房屋征收评估办法的制定提供意见。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。
（三）获得公平补偿权
1、公平补偿权。即有权主张给予公平补偿，依新征收条例的第二条：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。
2、住房保障优先权。个人住宅被征收的，有权向作出征收决定的市、县级人民政府请求优先给予住房保障。依据新征收条例第十八条的规定：征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。
3、补偿价格的估价权。依征收条例第十九条：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。
4、估价机构的选择权。依征收条例第二十条第一款：房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。
5、货币补偿与产权调换的选择权。依征收条例第二十一条：被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。
（四）拒绝非法强迁权
依征收条例第二十七条：实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。
依征收条例第二十八条：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。
（五）举报权
依征收条例第七条：任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。
（六）复议诉讼权
1、对征收决定的复议和行政诉讼权。依征收条例第十四条：被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
2、对补偿决定的复议和行政诉讼权。依征收条例第二十六条第三款：被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
3、对于补偿协议的民事诉讼权。依征收条例第二十五条：房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。
房屋被征收人的上述六项权利中，获得公平补偿权、拒绝非法强迁权以及复议诉讼权这三项权利是核心的权利。其中举报权和行政复议诉讼权既是独立的权利，同时也是其他四项权利受侵犯时可以采取的救济方式。
总之，新的征收条例将征收主体限定在市、县级人民政府，并且明文规定禁止建设单位参与搬迁活动，加之被征收人对于政府的征收决定也有诉讼权，采取先补偿，后搬迁的原则，这些制度的调整从体制上改变了旧拆迁条例所设计的拆迁法律关系，有利于规范政府阳光透明地拆迁，即公开公平公正地进行房屋征收活动，同时也将有效地遏制非法强迁活动，从而更有效地保护房屋被征收人的合法权益，舒缓房屋搬迁活动中的紧张关系，服务于十二五国家经济增长方式转变的总体部署和要求。
三、被征收人的义务
既然因公共利益的需要被征收，那么被征收人就有义务配合征收，以保证大多数人的利益。
（一）配合登记的义务
配合房屋征收部门对房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织的调查登记。
（二）维持房屋现状义务
房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为。房屋的区位、建筑面积以及房屋的用途都对补偿额的确定有重要影响，如果被征收人临时新建、改建房屋，或者改变房屋用途，可能会增加征收补偿费，谋取不合法的利益，从而损害公共利益，对其他被征收人也是不公平的。
（三）配合合法搬迁义务
作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。所以如果房屋征收部门不按照协议进行补偿，被征收人有权起诉。
实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
四、被征收人应了解的征收程序和征收流程
为了更好地维护自己的权利，履行好义务，被征收人就需要了解征收程序和征收流程
（一）被征收人应了解的征收程序
根据《条例》的规定，政府作出房屋征收决定，一般应经过以下程序：
1、项目启动程序：建设单位（项目建设业主）依据《条例》第八条所列的批准文件提出房屋征收申请，政府组织发改、规划、国土、住建委、财政等有关部门，就实施房屋征收的建设项目是否符合《条例》规定的相关规划、计划，建设项目的立项、用地范围、征收补偿费用及拟征收范围内的土地使用权收回等事项进行研究论证，并由相关部门出具书面意见。为提高工作效率，避免多部门征求意见带来的重任务，也可政府召集有关部门召开会议进行研究，以会议纪要的形式明确各部门意见，作为房屋征收启动依据。
2、由有关部门暂停在拟征收范围内办理新建、扩建、改建和改变房屋用途的相关手续；
3、房屋征收管理部门组织有关单位对房屋的权属、区位、用途、面积等情况组织调查登记摸底，并在房屋征收范围内予以公布；
4、房屋征收部门拟定征收补偿方案，报政府研定；
5、政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布；
6、征收补偿方案征求公众意见。政府将征求意见情况和修改情况及时公布，征求意见期限不得少于30日；
7、责任单位对房屋征收项目合法性、合理性、科学性、安全性、适时性等开展社会稳定风险评估；
8、政府组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案；
9、政府组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理；
10、征收补偿费用足额到位，专户存储；
11、政府作出征收决定，并及时公告，应载明征收范围、征收补偿方案、行政复议、行政诉讼权利等；
12、房地产价格评估机构公开抽签确定，实施现场评估工作，评估结果在房屋征收范围内公布于众；
13、签订征收补偿协议；
14、依法及时作出补偿决定并在房屋征收范围内予以公告；
15、依法申请法院强制执行；
16、依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况向被征收人公布。
（二）被征收人应了解的征收流程
五、被征收人需要了解征收项目的合法性
（一）征收主体的合法性分析
《中华人民共和国城市房地产管理法》第6条规定：为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。《条例》第4条规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；第8条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定；第12条规定：房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
由上可知，法律及行政法规规定的合法主体即征收主体规定为市、县级人民政府，无可争议，乡、镇人民政府被直接排除在外的。另外，关于政府作出房屋征收决定的会议形式条例也作出的明确规定，即涉及被征收人数量较多情况下应当由政府常务会议讨论。
（二）征收项目立项的合法性分析
所谓房屋征收决定所涉建设项目立项合法性，是指需要征收国有土地上房屋的建设项目应当根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发【2004】20号）、《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发【2007】64号）的相关建设规定办理建设项目立项批准（审批、核准、备案）手续。其中，审批类项目应当符合《国家发展改革委关于审批地方政府投资项目的有关规定(暂行)》以及地方关于批准类建设项目立项的相关规定；核准类项目应当符合《政府核准的投资项目目录》的具体要求。项目提交材料以及审查内容应当依据《企业投资项目核准暂行办法》、《外商投资项目核准暂行管理办法》、《国家发展改革委关于做好外商投资项目下放核准权限工作的通知》（发改外资〔2010〕914号）规定的标准执行；备案类项目还应当根据《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》（发改投资［2004］2656号）以及各地关于企业投资项目备案方面规定的具体标准申报。另外，依据《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》的规定，固定资产投资项目应当符合节能标准。未依法接受节能审查或节能审查未获通过的固定资产投资项目，项目审批、核准机关不得审批、核准。
不难看出，国务院2004年决定实施新的投资体制改革以后，彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。对未取得规划选址、用地预审和环评审批文件的项目，发展改革等部门不得予以审批或核准。对于未履行备案手续或者未予备案的项目，城乡规划、国土资源、环境保护等部门不得办理相关手续。因此，项目立项合法性决定了其以后建设程序的进展和房屋征收决定合法性。
（三）房屋征收决定所涉项目目的合法性分析
房屋征收决定所涉及的建设项目目的合法性，即严格从项目是否公共利益的需要来分析，《条例》第8条对公共利益的需要的界定作出明确的阐述，采取列举加兜底的5+1模式，即：①国防和外交的需要。②由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要。③由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。④由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要。⑤由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；⑥法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
通过以上不能看出，《条例》对需要征收房屋的项目作出了明确的限制性规定，突出了“政府组织性”和“有条件旧改性”，项目只有具备了上述两性之一方可称项目符合公共利益需要的特性报请征收主体依法作出房屋征收决定。这也是有别于《城市房屋拆迁管理条例》对拆迁项目不加区别一律予以许可拆迁的最大特征。其中，本文想要重点提到的是“有条件旧改性”，该特性体现在《条例》第8条第5项，即“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，这一规定完全沿用了《中华人民共和国城乡规划法》第31条“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建”的规定，对旧城区改建项目类型原则上仍是附加了两个限制性条件，一是危房集中地段型旧改项目，一是基础设施落后地段旧改项目。这一非完全列举性描述对其他以“低容积率”、“布局分散、使用效率低”等名义进行地段旧改的项目能否作为公共利益需要报请有权政府作出房屋征收决定留有争议的余地。本文建议国家对此应当作出明确性解释，以防止地方政府以各种“旧改名义”绑架公共利益而损害个人利益。
（四）房屋征收决定所涉项目现实合法性分析
项目现实合法性分析主要应从建设项目在符合公共利益需要的前提下是否已经依法列入相应管理规划,是否具有现实可执行性上来分析。判断其是否具有现实合法性应当严格依据《条例》第9条的规定来把握，主要标准为：①国民经济和社会发展规划。②土地利用总体规划。③城乡规划和专项规划。④市、县级国民经济和社会发展年度计划。其中第①②③项为所有建设项目均应当符合的条件。第④项标准仅适用于保障性安居工程建设、旧城区改建项目现实合法性判断。征收主体在作出房屋征收决定之前，即使建设项目符合公共利益的要件，但如果不符合以上规划和计划，因为该项目不具备现实可行性也不应做出房屋征收决定。
（五）房屋征收决定所涉项目社会稳定评估合法性分析
房屋征收不仅涉及人数多而且还涉及公民的重大财产利益，极易引发群众大量上访，影响社会稳定。早在征收条例实施前，国务院办公厅在2010年5月15日下发的《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发〔2010〕15号）中便提到城镇房屋拆迁，必须严格依法规范进行，必须充分尊重被拆迁人选择产权调换、货币补偿等方面的意愿。立项前要组织专家论证，广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见，并进行社会稳定风险评估。要控制拆迁规模，对于没有经过社会稳定风险评估或群众意见较大的项目,一律不得颁发房屋拆迁许可证。可见，评估项目在实施房屋征收中存在的社会不稳定系数，为政府作出房屋征收决定以及制定相应的预警补救措施提供重要决策参考。为此，《条例》在第12条专门作出规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。
而目前，关于社会稳定风险评估机制全国还没有统一的法律文件予以规定，主要由地方制定相关规范性文件。如洛阳市在制定的《洛阳市国有土地上房屋征收社会稳定风险评估暂行办法》中规定：县级人民政府确定的房屋征收部门负责组织本行政区域内的风险评估工作。险评估应当制定风险评估方案并建立专项档案，通过收集相关文件资料、问卷调查、座谈走访等方式就国有土地上房屋征收项目补偿方案在拟征收范围内征求意见，对社会稳定风险进行预测和评估，也可组织相关部门和专家、学者评估论证。房屋征收部门出具风险评估报告，风险评估报告应当做出风险存在、中风险和高风险的风险预警评价，并提出可实施、暂缓实施和不可实施的建议。市、县级人民政府根据社会稳定风险评估报告分别做出实施、暂缓实施或不实施的决定，以政府名义下发给房屋征收部门。如石家庄市在制定的《石家庄市国有土地上房屋征收社会稳定风险评估规定》中规定：市、区人民政府负责本行政区域内房屋征收风险评估工作，具体由房屋征收部门实施。项目所在地辖区政府、发改、规划、国土、财政、法制、信访、环保、司法、公安等部门依据职责分工，互相配合，做好房屋征收风险评估及社会稳控工作。由房屋征收部门出具风险评估报告，风险评估报告应当作出无风险、有较小风险、有较大风险、有重大风险的评价，并提出可实施、暂缓实施和不可实施的建议，报市、区人民政府审定。市、区人民政府根据风险评估报告分别做出实施、暂缓实施或不实施征收的决定。本文建议，中央立法机关应当制定统一的社会稳定风险评估机制，将评估交由中立的、专业的评估机构组织进行，避免地方政府自征自评，铤而走险。
（六）房屋征收决定所涉补偿方案合法性分析
补偿方案直接关系被征收人的补偿权益，因此，核实房屋征收补偿方案制定程序、实体的合法性至关重要，对于征收主体而言，补偿方案的合法与否直接关系到房屋征收决定的合法与否。结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，笔者认为房屋征收决定所涉补偿方案合法性应当从以下几个条件来判断分析：①补偿方案应当由房屋征收部门事先拟定报征收主体。②征收主体应当组织专家予以论证后公布。③论证后的补偿方案应当向公众公布征求意见。④公众征求时间不得少于30日。⑤根据公众意见修改的情况应当及时公布。⑥作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。⑦征收主体应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第①-⑥项标准适用于所有项目补偿方案制定。第⑦项仅适用于因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的情况。
六、结论
被征收人，应充分了解国家的政策和法律规定，熟悉征收的程序和流程，行使自己的权利和义务，有理有据的争取自身的合法权益，不做无原则的钉子户。国家征收国有土地上的个人房屋，是为了公共利益的需要，并依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益。被征收人应积极配合政府和相关部门的房屋征收工作，抓住国家征收政策和项目的好机会，尽早签订货币补偿和房屋安置协议，尽早获得货币补偿和安置房源，优先选择地理位置优越、房源较好的房屋，提前以优惠价格购买更大面积的房屋，从而改善现在的生活居住环境，提高生活质量。
